As atividades de auditoria interna do órgão são regidas pela Constituição Federal (arts. 70 e 74), Lei nº 4.320/67 (arts. 75 a 80 e 84) e Lei Complementar nº 101/2000 (art.49 e 56). Cabe à auditoria interna, por meio de análises amostrais e por critérios de relevância, verificar toda a realidade administrativa do órgão, desde seu planejamento orçamentário até a folha de pagamento e a economicidade nas aquisições.

Para a compreensão do tema, é necessário esclarecer as diferenças entre os conceitos de Unidade de Controle Interno, Controles Administrativos Inerentes e Auditoria Interna.

Unidade de Controle Interno: Setor à parte do fluxo de gestão administrativa ordinária cuja atribuição é fornecer análise imparcial sobre os controles administrativos inerentes às atividades de gestão do órgão em relação aos preceitos legais, bem como da eficiência e eficácia de suas atividades. Dentre suas atividades, encontra-se a de “auditoria interna”.

A auditoria interna constitui-se em um conjunto de procedimentos, tecnicamente normatizados, que funciona por meio de acompanhamento indireto de processos, avaliação de resultados e proposição de ações corretivas para os desvios gerenciais da entidade à qual está vinculada. Os trabalhos de auditoria interna são executados por unidade de auditoria interna, ou por auditor interno, especialmente designado para a função, e tem como característica principal assessoramento à alta administração da entidade, buscando agregar valor à gestão. (IN/SFC nº 01/2001)

O Conselho Federal de Contabilidade em sua norma NBC TI – 01 delimita o conceito de auditoria interna.

12.1.1.3 – A Auditoria Interna compreende os exames, análises, avaliações, levantamentos e comprovações, metodologicamente estruturados para a avaliação da integridade, adequação, eficácia, eficiência e economicidade dos processos, dos sistemas de informações e de controles internos integrados ao ambiente, e de gerenciamento de riscos, com vistas a assistir à administração da entidade no cumprimento de seus objetivos.
12.1.1.4 – A atividade da Auditoria Interna está estruturada em procedimentos, com enfoque técnico, objetivo, sistemático e disciplinado, e tem por finalidade agregar valor ao resultado da organização, apresentando subsídios para o aperfeiçoamento dos processos, da gestão e dos controles internos, por meio da recomendação.

A unidade de controle interno se utiliza, dentre outras, de técnicas de auditoria para verificar a legalidade, eficiência e eficácia da gestão administrativa de um órgão.

Apesar de fazer parte da estrutura física e funcional de um órgão ou entidade da Administração Pública, o Controle Interno se encontra fora do fluxo corrente dos processos e procedimentos administrativos daquele. Isto é, a gestão administrativa deve ser suficiente, bastando-se a si mesma na instrução e análise de tais processos e procedimentos, excluindo-se a unidade de controle interno do conjunto de unidades administrativas de gestão, as quais serão responsáveis pela realização de controles administrativos inerentes às atividades de gestão bem assim pela eficiência, eficácia e efetividade desses, como se o órgão de Controle Interno sequer existisse.

A estrutura organizacional deve contemplar uma unidade de controle interno, que deve ser independente da gerência e que se reportará diretamente à autoridade máxima da organização, responsável pela coordenação, orientação e avaliação do Sistema de Controle Interno da entidade. (ATRICON, Resolução nº 04/2014)

Controles Administrativos Inerentes: São os sistemas de revisão e controle dos próprios setores administrativos sobre seus processos de trabalho, com vistas a garantir a qualidade da gestão de processos e procedimentos do órgão, bem como à precisão, legalidade, eficiência, economicidade, transparência e fidedignidade dos documentos e informações registradas. Também denominados “Controles Internos Administrativos”:

Controles Internos Administrativos: atividades e procedimentos de controle incidentes sobre os processos de trabalho da organização com o objetivo de diminuir os riscos e alcançar os objetivos da entidade, presentes em todos os níveis e em todas as funções e executados por todo o corpo funcional da organização. (ATRICON, Resolução nº 04/2014)

O sistema de controles internos administrativos inerentes compreende o plano de organização e o conjunto integrado de método e procedimentos adotados pela entidade na proteção do seu patrimônio, promoção da confiabilidade e tempestividade dos seus registros e demonstrações contábeis, e da sua eficácia operacional. Exemplos de controle internos administrativos inerentes à gestão são:

– Elaboração e atualização de manuais, checklists e fluxogramas para as atividades de cada área administrativa, levando-se em consideração a legislação e as melhores práticas;
– Fomento às sugestões e críticas entre os diversos setores quando processos ou procedimentos transitam por mais de um setor;
– Existência de critérios objetivos de avaliação dos trabalhos realizados pelos setores e pelos servidores;
– Existência de objetivos e metas para cada setor;
– Existência de comitês multidisciplinares de avaliação de riscos e revisão de procedimentos administrativos;
– Política formal de constante capacitação e atualização de competências dos servidores, etc.

Os controles internos são atividades, planos, métodos e procedimentos interligados utilizados com vistas a assegurar que os objetivos dos órgãos e entidades da administração pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público. (Roteiro de Auditoria de Conformidade do Tribunal de Contas da União)

Portanto, os controles internos administrativos são as atribuições inerentes da gestão em revisar, melhorar e evitar problemas futuros. Cabe à unidade de controle interno acompanhar, fiscalizar e testar os controles administrativos inerentes dos órgãos de gestão administrativa com vistas a fornecer sugestões objetivas ao aprimoramento da gestão.

Conforme entendimento do TCU, a auditoria interna é essencial para detectar precocemente riscos ainda não adequadamente tratados e fornecer a certeza de que os controles internos administrativos são efetivos. (Acórdão TCU º 3023/2013 – Plenário)

Devido ao princípio da segregação de funções, o setor de auditoria não pode ser uma etapa administrativa. Ao contrário, deve agir à parte do fluxo de processos e com respeito à devida segregação entre as funções de execução e controle. Nesse sentido, diferencia-se claramente da atividade da assessoria jurídica exigida legalmente em determinadas etapas de uma licitação. Os pareces da auditoria interna podem ocorrer a qualquer momento de uma licitação, contrato ou pagamento.

Portanto, não se confundem as atividades do setor de auditoria interna dos próprios controles internos administrativos inerentes da gestão. Os controles inerentes são aqueles realizados pelas instâncias hierárquicas quando da aprovação ou revisão de alguma atividade realizada.

O setor deve realizar auditorias, inspeções e fiscalizações anuais em relação à economicidade, eficácia, eficiência, legitimidade e legalidade da gestão contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, bem como das metas, transparência e programas realizados pelo órgão.

Mais especificamente, por exigência dos arts. 70, 74 e 75 da Constituição Federal; arts. 54 e 59 da Lei Complementar nº 101/2000; arts. 77 e 78 da Lei nº 4.327/64 e art. 7º, VII, letra “b”, da Lei nº 12.527/2011, os procedimentos de fiscalização do Controle Interno devem abarcar todas as despesas com pessoal, folha de pagamento, rotinas de controle de ponto dos servidores, licitações, contratos, obras, convênios, utilização dos veículos oficiais, inventários anuais, testes de quantitativos de bens patrimoniais e almoxarifado, análises sobre os fluxos dos processos administrativos, avaliação da qualidade e da atualização das informações constantes do portal da transparência, e a avaliação de metas do PPA, planejamento estratégico e programas finalísticos do órgão.

Em relação à administração federal, ainda é possível citar o Acórdão TCU nº 3.023/2013 – Plenário e o art. 142 do Decreto nº 93.872 que exigem a realização de auditorias na folha de pagamento e os resultados finalísticos da prestação de serviço realizado pelo órgão.

Na consecução de suas atividades, as unidades de controle interno deverão:

• Estabelecer programação anual de auditorias a ser aprovada pela autoridade máxima do órgão;
• Formalizar os resultados de todos os seus trabalhos por meio de relatórios objetivos e conclusivos, contendo propostas de medidas necessárias à correção de irregularidades verificadas;
• Registrar as possíveis divergências de entendimento entre os servidores da unidade de controle interno e a chefia da unidade, bem como entre a unidade de controle e a administração superior;
• Manter, quando legalmente cabível, o sigilo e a segurança das informações, respeitados os critérios estabelecidos pela Lei de Acesso à Informação e suas posteriores alterações;
• Promover o rodízio de atividades ou atribuições entre os integrantes do nível operacional da área e desenvolver ações de capacitação e atualização periódica de seus servidores, versando, no mínimo, sobre os seguintes temas: administração, auditoria, direito administrativo, contabilidade, orçamento público, finanças públicas, folha de pagamento, licitações, contratos, gestão patrimonial e de pessoal;
• Assegurar a constante revisão da qualidade dos trabalhos realizados, bem como confeccionar e atualizar manuais de procedimentos, checklists e fluxogramas para orientação dos gestores e aperfeiçoamento dos controles administrativos inerentes às atividades de gestão, de modo a otimizar, ainda, a fiscalização da qualidade e efetividade destes;
• Utilizar parâmetros técnicos de materialidade, relevância, risco e criticidade quando da eleição de amostras de processos e procedimentos administrativos a serem auditados;
• Elaborar e encaminhar ao chefe do órgão relatório anual das atividades desenvolvidas pela unidade.

Os responsáveis pelas unidades de controle interno devem dar ciência, formal e tempestivamente, sob pena de responsabilidade solidária, à autoridade superior do órgão e aos órgãos de controle externo, em atenção ao §1º do art. 74 da Constituição Federal, dos atos ou fatos inquinados de ilegais ou irregulares de que tiverem conhecimento, praticados por agentes públicos ou privados na utilização de recursos públicos.

PARA SABER MAIS:

CNMP – Resolução nº 149/2016: Dispõe sobre a obrigatoriedade de realização de correições e inspeções no âmbito do Ministério Público da União e dos Estados e institui o Sistema Nacional de Correições e Inspeções no âmbito do Conselho Nacional do Ministério Público e dá outras providências.

Corregedoria Nacional do CNMP: Sobre o tema, as orientações da Corregedoria Nacional são as seguintes:

• O Setor de Controle interno deve realizar, anualmente, auditorias sobre os pagamentos efetuados pela área de recursos humanos, especialmente sobre a folha de pagamento de membros e de servidores, verificação de pagamentos de diárias, auxílios, indenizações, gratificações, prevenção ao nepotismo e conferência da legalidade do pagamento de valores que ultrapassam o teto constitucional. (Fonte: Relatórios de Inspeção MPE/PI, MPE/RJ)
• O Setor de Controle Interno deve realizar o acompanhamento e a fiscalização das informações constantes do Portal da Transparência. (Fonte: Relatório de Inspeção MPF/RJ)
• Em suas inspeções e auditorias, o Setor de Controle Interno deve verificar se há realização periódica de inventário nas unidades gestoras. (Fonte: Relatório de Inspeção MPF/RJ)
• Normatizar a realização de auditorias periódicas, com adoção de técnicas adequadas de amostragem por relevância financeira e criticidade de controle em todos os setores administrativos do órgão, especialmente quanto ao patrimônio, almoxarifado, veículos, folha de pagamento, segregação de funções, gestão orçamentária, contabilidade, contratos e demais apontamentos já realizados pelo Tribunal de Contas e pelo CNMP, por força dos arts. 70 e 74, IV, da Constituição Federal. (Fonte: Relatório de Inspeção MPE/CE)
• Promover a edição de ato normativo versando sobre a realização de auditorias, inspeções e fiscalizações periódicas, instrumentalizadas em documento escrito e publicável, a cargo do órgão de controle interno, em que se verifique a economicidade, a eficácia, a eficiência, a legitimidade e a legalidade da gestão contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, bem como das metas, transparência e programas realizados pelo órgão. (Fonte: Relatório de Inspeção MPE/BA)
• A Auditoria Interna deve desenvolver ferramenta de fiscalização remota no sentido de verificar a continuidade de medição dos indicadores estratégicos propostos em relação ao Planejamento Estratégico Institucional. (Fonte: Relatório de Inspeção MPF/ES)
• A AUDIN/MPU deve fazer constar de seus relatórios de auditoria a ocorrência de processos sucessivos de dispensa de licitação que caracterizem o fracionamento de despesa. (Fonte: Relatório de Inspeção MPT/PE e MPF/PE)
• Realizar a confecção de Regimento Interno do Sistema de Controle Interno. (Fonte: Relatório de Inspeção MPE/TO)
• Deve ser realizado anualmente o levantamento e verificação dos bens patrimoniais visando à integração plena das informações produzidas com o sistema de contabilidade. (Fonte: Relatório de Inspeção MPE/TO)
• Promover a estruturação do setor de controle interno, visando a ampliar sua área de atuação, para além das áreas de licitação e folha de pagamento. (Fonte: Relatório de Inspeção MPE/RO)
• É irregular o desempenho da Assessoria de Controle Interno apresentar características de gestão administrativa do órgão, atuando como parte necessária no fluxo de gestão em desconformidade ao princípio da segregação de funções. (Fonte: Relatório de Inspeção MPE/ES, MPE/MA)
• A Auditoria Interna deve fazer constar de seus relatórios de auditoria a ocorrência de processos sucessivos de dispensa de licitação que caracterizem o fracionamento de despesa. (Fonte: Relatório de Inspeção MPT/PE e MPF/PE)
• Deve ser expedido ato administrativo regulando a atividade de auditoria, inspeções e fiscalizações periódicas por parte do setor de controle interno, bem como os seus respectivos documentos e relatórios, prazos e formas de publicação. (Fonte: Relatório de Inspeção MPE/RR)
• Criar unidade de controladoria e auditoria própria, desvinculadas do Poder Executivo. (MPE/RS)

INTOSAI: Código de Ética e Normas de Auditoria. Disponível em http://www.intosai.org/

TCE/MG: Cartilha de Orientações Sobre Controle Interno, TCE/MG, 2012.

CNJ: Resolução 86. Dispõe sobre a organização e funcionamento de unidades ou núcleos de controle interno nos Tribunais, disciplinando as diretrizes, os princípios,  os conceitos e as normas técnicas necessárias à sua integração.

TCU: Programa de Aprimoramento Profissional em Auditoria – PROAUDI. Disponível em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/proaudi

BRASIL, TCU: GOVERNANÇA PÚBLICA: Referencial Básico de Governança aplicável a Órgãos e Entidades da Administração Pública e Ações Indutoras de Melhoria. Brasília, 2014. Esta publicação trata de diretrizes nacionais e internacionais de governança na Administração Pública, incluindo gestão de riscos, estratégia organizacional, mecanismos de controle, transparência, governança de pessoal e de Tecnologia da Informação.

INSTRUÇÃO NORMATIVA CONJUNTA MP/CGU Nº 01/2016: Dispõe sobre controles internos, gestão de riscos e governança no âmbito do Poder Executivo federal.